清洁取暖试点补贴退坡在即,中央地方寻求政策优化

三年后,如果没有额外的重建任务,中央政府将收回补贴,地方政府将自行承担补贴。这意味着2019年可能是首批试点城市的最后一次补贴。研究撤回据生态环境部环境规划研究所公共财政投资研究室投资绩效评价办公室主

李燕杰

近年来,烟雾控制的效果是显而易见的,“煤制气”、“煤制电”等清洁供暖方式在减少冬季大气污染方面发挥了重要作用。这背后是中央政府补贴增加了近三倍,地方政府投资增加了数百亿元。

2017年、2018年和2019年,财政部、住房和建设部、环境保护部(现生态环境部)和国家能源管理局先后确定了三批43个北方地区冬季清洁供热试点城市,中央政府总投资351亿元。根据相关文件,补贴将持续三年。三年后,如果没有额外的重建任务,中央政府将收回补贴,地方政府将自行承担补贴。这意味着2019年可能是首批试点城市的最后一次补贴。

6月26日,国家发展改革委(NDRC)和国家能源局发布了《关于解决“煤制气”、“煤制电”等推广清洁供热有关问题的通知》(征求意见稿)(以下简称《通知》), 旨在“有针对性地解决“煤制气”、“煤制电”等推广清洁供暖常见的典型问题”,要求“各省(区、市)研究制定补贴到期后继续推广清洁供暖的政策和计划,并于7月底前报送NDRC和国家能源局”。

《中国商报》记者从国家能源局了解到,此次咨询已经收到了100多条反馈意见,目前正在整理意见,或者在供暖季节到来时发布官方文件。

研究撤回

据生态环境部环境规划研究所公共财政投资研究室投资绩效评价办公室主任宋玲玲统计,2017年至2018年,中央政府共发放199.2亿元人民币,地方补贴555.09亿元人民币,是中央政府的2.8倍。

“煤电转换中,设备补贴比例超过50%,最高补贴金额为2000-27000元。天津、太原等个别城市对不同的电加热设备设定了不同的补贴标准。运行中,单位补贴为0.1 ~ 0.25元/千瓦时,最高补贴为400 ~ 2400元。在煤制气方面,补贴比例也超过50%,设备补贴最高可达2000-8000元。在运营补贴方面,单位补贴为0.8 ~ 1.4元/m3,最高补贴为400 ~ 2400元。”8月30日,宋玲玲在第四届中国散煤综合治理大会上介绍。

宋玲玲还说:“与分散式燃煤供暖相比,农村地区的清洁供暖成本更高。即使享受了价格补贴,农村居民的供热支出仍在增加。

关于建设补贴,宋玲玲表示:“第二批23个试点城市的地方政府三年平均投资需求为26.32亿元,最高为58.35亿元(山西长治),最低为3.6亿元(山东淄博)。长治市占地方政府一般公共预算支出的比重最高,为7.25%,是相对政府财政压力最大的地方。淄博市的比例最低,为0.27%,这是相对政府财政压力最低的。”

关于补贴的使用,宋玲玲表示:“2017年,首批12个试点城市的运营补贴占当年一般公共预算支出的0.03% ~ 1.46%,平均为0.52%。如果在2019年完成三年试点项目的所有改造任务后仍保持目前的补贴水平,补贴支出占全市公共预算支出的0.11% ~ 4.72%,平均为1.51%。"

这些压力直接影响到参与设备建设和供应的企业和最终用户。

根据煤炭控制研究项目组合作伙伴对河北、河南、山东和山西4省8个城市进行的研究,在参与研究的1635户家庭中,约43%的人表示,9%的用户将使用煤炭作为辅助取暖方式,不需要政府补贴,34%的用户将放弃使用清洁取暖方式,完全使用煤炭,近70%的用户明确表示,他们将使用散装煤代替清洁煤。2013年,自然资源保护协会与包括政府智库、研究机构和行业协会在内的20多家机构联合启动了“中国煤炭消费总量控制规划与政策研究”项目。

据《2019年中国散装煤综合治理调查报告》统计,2016-2018年试点城市空气质量明显改善,秋冬两季pm2.5平均浓度从2016年的109.5 g/m3下降至2018年的82.33 g/m3,下降24.81%。

从2018年开始,一场为期三年的保卫蓝天的战役即将来临。从2019年到2020年,必须在秋季和冬季的空气质量方面取得重大成就,以确保在2020年实现保卫蓝天的战斗目标。

补贴政策需要优化

三年试验期结束后,补贴政策将走向何方尚不清楚。

然而,大多数专家认为,如果要实现战争的目标,即保持北部地区清洁和温暖以及保护蓝天,目前不能取消补贴。

宋玲玲认为,如果天然气销售价格保持不变,补贴政策将持续7年才完全取消,2018年农村人均可支配收入年均增长率为11.2% ~ 11.6%,农村人均可支配收入年均增长率为12,493元。她建议在两年周期内逐步减少补贴。

煤炭工业规划设计院战略规划院副总工程师任世华(Ren Shihua)表示,他们的分析显示,供暖支出占供暖地区可支配收入的0.92% ~ 4.39%,城镇和农村占2.55% ~ 8.92%。"在寒冷和经济较弱的地区,取暖支出占可支配收入的比例较高."

“根据可支配收入的增长,到2025年,河南、河北、山西等地区的用户可能无法接受没有补贴的煤制气成本。使用清洁炉灶取暖,农村人均可支配收入必须达到13,000元/年以上才能取消补贴。有了天然气供暖,农村人均可支配收入需要达到2万元/年左右才能有很大压力。有了取暖用电,农村地区的人均可支配收入必须达到26000元/年才能有很大压力。”任世华说,到2020年,只有北京、天津和内蒙古的农村地区能够负担清洁供暖和煤制气成本的增加。

另一方面,补贴标准也需要讨论。

根据现行中央支持北方清洁供热试点城市的补贴标准,直辖市每年将奖励10亿元,省会城市每年奖励7亿元,地级市每年奖励5亿元,魏奋平原城市每年奖励3亿元,定州、辛集等省级城市每年奖励1亿元。

然而,试点城市的任务量却大不相同。在前12个试点城市中,保定和廊坊都是地级市,享受同等水平的中央财政补贴。三年重建任务量分别为246.6万项和84.95万项,前者是后者的2.9倍。

任务数量的差异导致不同地区收到的补贴数量的差异。在第二批试点城市,阳泉市清洁供热改造居民平均每户中央补贴高达9282元,而Xi安市每户补贴仅为425元。

《2019年中国散煤综合治理报告》建议,应充分考虑经济社会发展不平衡的实际情况和各城市清洁供热线路成本的差异,中央财政补贴应由基于行政级别的补贴标准转向基于经济级别的固定产出补贴标准,优先考虑经济弱势地区。同时,应建立绩效补贴机制,鼓励地方政府建立清洁供热的长效机制,并向年度绩效评价结果“优秀”的城市追加奖励资金。这份报告是由国家大气污染防治联合中心副主任、中国工程院院士、清华大学环境研究所教授和煤炭控制研究项目分析师李于雪撰写的。

对于清洁供暖终端的消费者,北京大学城市与环境学院教授、中国科学院院士陶澍(Tao Shu)的研究表明,如果在2+26地区的农村地区实施煤制电制气的计划,居民对pm2.5的暴露可以减少60%,这主要是由于燃煤家庭室内空气质量的大幅改善。根据世界卫生组织2018年的报告,每年有400万人因固体燃料使用不足和通风问题导致室内空气污染而过早死亡。健康影响研究所的报告显示,室内空气污染使平均预期寿命减少了约8个月。

宋玲玲认为,作为清洁供暖的受益者,居民应承担原供暖方式的供暖费用,附加费用应由政府、企业和居民共同承担。对于已经从煤改电、煤改气的居民的使用费用,部分财政补贴应由电网或燃气公司承担。至于承担的比例,应由城市和技术部门进行详细的经济研究后确定。

考虑到居民收入的巨大差异,宋玲玲建议借鉴美国对低收入家庭的能源援助计划,根据经济收入水平将居民分为不同的类别,并制定不同的补贴标准。同时,最高补贴标准应直接给予农村分散支持贫困人口、低收入家庭、贫困残疾人家庭和有备案卡的贫困家庭这四个重点目标。

宋玲玲认为,企业是清洁供热市场的受益者。对于企业的支持,应优先考虑通过扩大市场规模、量入为出、缩短审批程序等方式扩大企业未来利润,避免从市场角度进行补贴宋玲玲说。

清洁加热变得越来越合理

自去年年底国家能源局发布《关于做好2018-2019年供暖季清洁供暖工作的通知》以来,国家发改委和国家能源局发布的《通知》再次提出,为缓解天然气供暖过程中天然气供应保护和农村燃气安全的压力,各地要坚持供电、供气、供煤、供热的原则。结合资源条件、环境保护要求、资金实力、供暖习惯等因素,应拓宽清洁供暖渠道。

同时,《通知》提出,在城市地区,重点应放在发展清洁燃煤集中供热上。在农村地区,重点是发展生物质能加热,同时解决大量农林废弃物直接燃烧造成的环境问题。在条件允许的城镇和农村,我们将继续按照供需原则发展“煤电”和“煤气”,适当扩大地热、太阳能和工业余热供热领域,积极探索清洁供热新方法。

任世华认为,清洁和取暖工作变得越来越合理。"供热支出应与经济发展水平和收入增长相匹配."

在推广清洁供暖的同时,一个重要方面被忽视了。

从用户方面来看,人们的注意力集中在清洁能源供应上,但节能技术改造跟不上,房屋不够暖和,无法节能,资源浪费和投资增加导致运营成本高,容易引发“反煤”问题生态环境部环境规划研究所大气司司长于蕾说。

《2019年中国散煤综合治理研究报告》显示,大多数农村房屋是农民自己建造的,保温性能较差。如果室内温度达到标准舒适温度,单位建筑面积的热负荷是城市节能建筑的2-3倍。

根据国务院参赞处特别研究员吴茵的研究,北京每户家庭的节能改造成本约为8000元,可降低供暖能耗50%以上。

煤炭控制研究项目组合作伙伴对河北、河南、山东和山西4省8个城市的1775名受访者进行的调查显示,农村清洁供热改造用户的建筑节能改造率仅为1%。

一位参与建筑节能改造的人士表示,在“煤制气”和“煤制电”中,建筑节能几乎没有得到推广,这一问题在农村非常明显。“不是我们没有意识到这个问题,而是建筑节能改造成本很高,建设周期很长。富农愿意接受改造,但低收入农民不愿意。”

“我们必须纠正这样一种观念,即热效应不是简单的产品问题,而是一个系统问题,首先应该进行建筑隔热和气密性的改造。”于蕾说。

于蕾建议,应首先进行资源分析和长期规划,以确保清洁能源供应和基础设施满足清洁供暖的需要,环境效益满足空气污染防治的需要。

资料来源:中国商业网

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